一、山西征地社保有关政策情况
　　2019年1月31日,山西省人民政府办公厅印发了《关于对被征地农民实行基本养老保险补贴的意见》（晋政办发〔2019〕10号），这一文件是依据《社会保险法》等有关法律规定，按照人社部提出的被征地农民社会保障政策基本思路，结合我省实际，制定出台的征地社保最新政策。
　　我省是在2007年9月启动被征地农民社保工作。2007年以来，省政府下发了三个征地社保政策文件：
　　一是省政府办公厅根据国办发〔2006〕29号文，下发《转发省劳动保障厅关于做好全省被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见的通知》（晋政办发〔2007〕116 号），这一文件是在农村基本养老保险制度体系尚未完全建立的特定历史背景下，出台的征地社保政策。是为被征地农民单独建立的、封闭运行的养老保险制度。文件规定，（1）保障对象：是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口；（2）资金筹集：被征地农民养老保障资金由个人、集体和政府三方筹集（三方负担比例3：3：4，简称“三家抬”），以统筹地区当年城市低保15年缴费年限确定，一次性缴纳；（3）资金管理：被征地农民养老基金实行个人账户和统筹账户相结合的管理模式。个人、集体缴纳部分记入被征地农民个人账户，政府补贴资金记入被征地农民社保资金财政统筹账户；（4）待遇计发，从年满60周岁的次月起，按月领取养老金，领取标准按缴费额度核定的标准领取养老金（按城市低保标准执行）。
　　二是2009年5月，为贯彻执行《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》（省人民政府182号令），山西省人民政府办公厅印发了《关于落实被征地农民社会保障费用的通知》（晋政办发〔2009〕72号）文件。文件规定，在未正式出台新的征地补偿标准前，每征收一亩农用地，暂由用地单位在现行补偿标准基础上，按各县（市、区）平均征地统一年产值标准的五倍提高征地补偿费用，划入县级被征地农民社保资金财政专户，专项用于支付社保费用。用地单位支付的社保费用中，60%用于支付农民个人应承担的费用，40%用于支付农村集体应承担的费用。按照60%、40%费用不足支付农民个人和集体社保费用的部分，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。72号文是116号文件的延续，主要是对资金来源渠道做了调整。由原个人、集体和政府三方负担（三方负担比例3：3：4，简称“三家抬”），调整为，由用地单位和当地政府两方负担，简称为“两家抬”。也就是说，在原116号文筹资标准、待遇发放标准不变的条件下，个人、集体不再缴费，其个人和集体负担部分由用地单位和当地政府负担，除用地单位按征地所在县（市、区）平均征地统一年产值标准的五倍缴纳社保费用外，不足部分全部由当地政府负担，政府负担由原来40%提高到90%以上。
　　从116号文、72号文实施情况看，在经济发展较快的地区，财力状况较好的地区，在一定程度上解决了被征地农民养老保障的问题，但由于我省地区之间经济发展不均衡，地方财政承受能力差距较大，总体上看，政策实施效果不好。主要存在以下几方面的问题：一是“先保后征”落实不到位，保障资金主要来源于用地单位，政府划拨形同虚设；二是城市低保标准增长过快，由于封闭运行的基金管理模式，使原筹集的资金无法满足支付需要，导致资金缺口扩大，单建制度已不可持续；三是缺口资金尚未落实到位。据测算，全省要实现被征地农民“应保尽保”所需资金缺口大约200多亿元；四是已筹资金难以分配。目前，政府负担资金不能足额到位，全省有近60亿元（用地单位缴纳部分）征地社保资金长期滞留地方财政预存账户中，导致无法将资金分解落实到个人账户，没有发挥这部分资金应有的保障作用，政府有压力，基层有顾虑，资金管理有风险；五是2011年7月1日《社会保险法》颁布实施（《社会保险法》第九十六条规定：征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度）。原有的征地社保政策与现行法律规定不一致，已不能适应发展的要求。面对新形势、新任务和新要求，亟待需要调整和完善，出台新政策。
　　二、新政策基本思路及政策调整重点
　　随着我省城镇化和新型工业化的快速推进，农村大量集体所有土地被征用，被征地农民规模逐年扩大。预计到2020年，我省被征地农民将新增30-40万人，被征地农民总数将达到100余万人。保障被征地农民的合法权益，解决好他们老年生活的后顾之忧，已成为当前迫切需要解决的一个重要经济问题和关乎改革发展稳定大局的社会问题。
　　加快完善征地社保政策，既是贯彻落实党的十九大关于建立覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系的重要内容，也是确保被征地农民生活水平有提高，长远生计有保障，维护社会和谐稳定和促进经济持续健康发展的重要举措。
　　根据新形势、新任务和新要求，我省在2016年着手研究完善原有征地社保政策。按照人社部和省政府决策部署，围绕改革完善征地社保政策，积极开展专题调研，广泛征求意见和建议，学习其它省市已出台的相关政策文件，总结各地经验和做法，形成了我省征地社保新政策的基本思路，明确了政策调整重点。
　　（一）新政策基本思路
　　一是贯彻落实党中央、国务院决策部署。紧紧围绕国家人社部提出的被征地农民社保工作总体思路，提出符合我省实际的政策；
　　二是按照《社会保险法》规定，不再为被征地农民建立或保留单独的社会保障制度，通过参保给予养老保险补贴的方式（与参保缴费补贴不同），将被征地农民纳入现有的基本养老保险制度；
　　三是坚持问题导向。针对现行征地社保政策存在的问题，提出切实可行的措施和办法；
　　四是坚持统筹协调，处理好新老政策关系。既要体现贯彻落实国家征地社保工作的新思路、新任务和新要求，又要处理好新老政策衔接和解决历史遗留问题，力求做到具有较强的指导性和可操作性；
　　五是充分尊重村民委员会自主权。在确保政策贯彻落实的基础上，发挥基层组织的积极作用，政府部门不越位。
　　（二）政策调整的重点
　　一是调整筹资标准；二是调整资金来源；三是调整资金管理模式；四是调整待遇计发和发放管理。在下面《意见》政策解读时，具体介绍。
　　需要说明的是，《意见》稿形成后，在征求了我省各市市政府，省财政、国土厅意见的基础上，我们先后两次专程赴部农保司进行汇报和征求意见。得到部领导的大力支持和帮助，为我们修改完善文稿提供了宝贵的意见和建议。
　　目前，各市、县根据《意见》精神，正在制定具体实施办法。同时，省社保局拟定的两个配套文件正在征求意见，一是《审核规程》；另一是《经办规程》，计划6月底前出台。
　　三、《意见》内容的解读
　　《意见》按内容分为七个部分：一、基本原则；二、补贴对象；三、补贴费用筹集与管理；四、资金划转与记账；五、待遇核定与发放管理；六、新老政策衔接；七、组织保障。
　　（一）“基本原则”部分
　　在《意见》中，提出三个必须遵循的基本原则。
　　1、第一个原则，体现改革的总体思路。
　　一是将符合条件的被征地农民纳入基本养老保险制度；
　　二是明确给予养老保险补贴；
　　三是明确不再单建制度。
　　2、第二个原则，明确资金三个保障机制：
　　（1）落实“先保后征”，“谁征地、谁负责”、“谁用地、谁承担”的筹资机制。
　　（2）建立养老保险补贴预存款制度；
　　（3）养老保险补贴在征地成本中单列，足额安排，一次性划拨的补偿机制。
　　3、第三个原则，要求各市、县在贯彻落实新政策时，必须一并解决历史遗留问题，做好新老政策平稳衔接。因各地实施情况不同，差异较大，省里对新老政策衔接办法不做统一规定，原则上要求各地对于已按原政策规定参保的人员，按照待遇水平不降低，衔接并入基本养老保险制度，并授权各市、县结合当地实际，制定具体衔接办法，解决历史遗留问题，做好新老政策衔接。
　　（二）“补贴对象”部分
　　1、《意见》规定，被征地农民社会保险补贴对象，主要指因政府依法统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的16周岁以上在册农村居民。全部失地为失去全部承包地或剩余承包地人均不足0.3亩；失去大部分土地为失地比例50%（含）以上。多批次征地的，累计达到上述标准的被征地农民纳入补贴对象范围，不重复享受补贴。补贴对象年龄以土地补偿公告日为基准日。具体认定办法由各市、县人民政府制定。
　　《意见》明确规定了参保的范围和对象，并对“全部失去土地”和“失去大部分土地”有关比例进行界定，增强各地在政策落地过程中的可操作性；
　　2、《意见》规定，在办理项目征地手续时，乡镇政府（街道办事处）应指导村(居)委会认真制定被征地农民参加基本养老保险补贴方案。征收承包到户的农村集体所有土地，应将征地面积、基本养老保险补贴资金落实到户，具体补贴对象由承包户提出申请，并报村(居)委会审核；征收未承包到户的农村集体所有土地或因其他原因不能明确具体补贴对象的，保障人数为征地面积除以本村人均承包地面积（尾数四舍五入）。由村(居)委会召开村（居）民代表大会确定参加基本养老保险的补贴对象名单，原则上向45岁（含）以上人员及困难群体倾斜。
　　细化认定流程，坚持不重复进行补贴并向困难群体倾斜的原则。
　　3、《意见》规定，鼓励和支持有条件的农村集体经济组织对被征地农民参保缴费给予补助，补助标准由村民委员会确定。
　　强化主体责任，发挥基层组织作用，鼓励集体经济等给予补贴。
　　（三）“补贴费用筹集与管理”部分
　　1、筹资标准。
　　一是根据已建立的基本养老保险制度及人社部有关精神将补贴基数定为139；
　　二是与老政策的有关内容进行衔接，人均筹资标准定为上一年度城市低保标准，符合政策的连贯性；
　　三是对“全部失地”和“大部分失地的”进行明确，增强可操作性。
　　2、资金管理。
　　《意见》规定，征地项目获批后，市、县两级自然资源部门应及时函告同级财政、人力资源社会保障部门，由市、县级社保经办机构与用地单位据实结算；征地项目未获批的，将预存的基本养老保险补贴费用本息全部返还原交款单位。
　　《意见》规定，基本养老保险补贴资金的预存管理，按照财政专户管理办法执行，实行单独记账、核算，任何地区、部门(单位)和个人不得挤占挪用。
　　一是明确各级部门在征地流程中社保费用的征收、管理等各个环节的职责；
　　二是符合“谁征地、谁负责”、“谁用地、谁承担”筹资原则；
　　二是强化责任主体，有效防范风险，确保资金落实到位、落实到人。
　　（四）“资金划转与记账”部分
　　《意见》规定，征地项目获批后，县级社保经办机构提请财政部门将该项目基本养老保险补贴费用本息从相关财政专户划入城乡居民基本养老保险基金专户，并根据参加基本养老保险补贴名单，及时将基本养老保险补贴准确记入补贴对象养老保险个人账户的“被征地农民参加基本养老保险补贴”项目下。已参加城镇职工养老保险或未参加城乡居民基本养老保险的被征地农民，由县级社保经办机构为其建立城乡居民基本养老保险个人账户，并将基本养老保险补贴费用记入其个人账户。
　　被征地农民基本养老保险补贴费用不得抵扣基本养老保险年度缴费，不参与计算基本养老保险缴费年限。
　　在不改变、不冲突现行基本养老保险制度及其他规定的情况下，将被征地农民的补贴计入城乡居民养老保险个人账户，符合国家将被征地农民纳入基本养老保险制度的要求。
　　（五）“待遇核定与发放管理”部分
　　《意见》规定，对参加基本养老保险，达到领取养老保险待遇条件的，其个人账户养老金按国家和省规定的办法衔接、计发，按月支付。其中，参加城镇职工基本养老保险的人员，按照国家和省规定的养老保险转移接续办法，将参保补贴本息与原城镇职工基本养老保险个人账户储存额合并后计发养老保险待遇。
　　已领取养老保险待遇的人员，根据基本养老保险补贴金额计算加发个人账户养老金，其计发月数按基本养老保险补贴记入个人账户时的实际年龄确定，从计发次月起支付，原个人账户养老金与新计发的个人账户养老金叠加发放。
　　一是明确被征地农民享受的养老保险待遇完全依据现行基本养老保险政策规定核定和计发；
　　二是在待遇核定和发放上明确城乡居民和城镇职工养老保险的衔接。
　　（六）“新老政策衔接”部分
　　《意见》规定，本意见实施前，被征地农民补贴资金筹集、补贴方式和标准仍按原规定执行。被征地农民养老保险补贴资金未足额落实或未按原制度规定支付养老保险待遇的，可在其年满60周岁领取城乡居民养老保险待遇的基础上，由当地政府加发被征地农民养老补贴；用地单位没有足额缴纳养老保险资金的，由当地政府负责征收补齐，由人社部门及时准确计入个人账户并计发待遇。 本意见实施后，被征地农民养老保险补贴资金的筹集，按照保障基本生活的原则，具体标准、资金筹集、支付方式等，由当地政府根据本指导意见和本地实际情况研究制定。
　　一是在各地实际操作中，老政策执行情况差异性较大，新的政策文件对新老征地社保政策衔接及历史遗留问题的处理提出基本解决思路和政策规定，不作过细表述，授权各县（市、区）政府结合各地实际自行制定具体方案；
　　二是对各地政府在执行原有政策方面的历史欠账进行化解，通过以“出口补”的形式实现减轻财政支付压力，在待遇领取上符合上位文件要求，保障了被征地农民的生活水平与合法权益，同时也有利于新老政策的有机衔接。
　　（七）“组织保障”部分
　　《意见》规定，为加强对全省被征地农民社会保障工作的组织领导，切实维护被征地农民切身利益，成立山西省被征地农民社会保障工作领导小组。各级人民政府是被征地农民社会保障工作的责任主体，各职能部门要在政府统一领导下，按照职责分工，建立密切配合的组织领导和工作协调机制，共同推动工作落实。乡镇政府（街道办事处）负责审核被征地农民参加基本养老保险补贴对象名单及金额。自然资源部门负责土地征收的审核及征地面积的核定。财政部门负责基本养老保险补贴资金管理，保障工作经费。人力资源社会保障部门负责社保审核，在资金到位、保障对象名单确定的基础上，为被征地农民办理参保手续、个人账户管理以及养老保险待遇计发。
　　《意见》规定，各级自然资源、财政和人力资源社会保障部门要坚持“先保后征”的原则，对未足额预存基本养老保险补贴费用，未出具缴费票据，自然资源部门不得组卷上报；对未足额预存基本养老保险补贴费用、未提供参加基本养老保险补贴对象名单的，人力资源社会保障部门不得签署社保审核意见，当地政府不得实施供地。
　　《意见》规定，省人力资源社会保障和自然资源部门要完善征地社保审核规程，省人力资源社会保障部门要制定统一的经办流程，完善基本养老保险信息系统功能。
　　一是明确在征地社保工作中各部门的职责，成立专门领导小组负责进行有机协调，各负其责。
　　二是压实主体责任，进一步强化征地社保工作在征地程序中的定位。
　　三是对后续工作提出要求和下步工作内容。